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企業審計在推動國企混合所有制改革中的作用探討

發布時間: 2020-02-19 16:36:21 來源: 作者:

2019年《政府工作報告》在“圍繞深化重點領域改革,加快完善市場機制”的總體框架下,把國有企業改革放在第一位。今年是國企改革的攻堅年,混合所有制改革作為國企改革的突破口,被賦予了重大使命。與此同時,國家審計中的企業審計作為推動重大政策貫徹執行的重要力量,在促進經濟改革中的重要作用也愈發明顯。那么企業審計如何作用于國企混合所有制改革,保障國有企業高質量發展呢?2016年,習近平總書記在中央經濟工作會議上談到混合所有制改革時,要求國有企業改革要堅持“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”。筆者認為,企業審計可從這四個要求出發,充分發揮審計揭示問題、提出建議的作用,促進混合所有制改革順利進行并發揮出更好效果。

一、促進混合所有制改革措施實施,推動企業治理結構優化

發展混合所有制經濟的根本目的是要推動建立現代企業制度,促進改革措施落實,形成優勢互補,激發企業市場活力和競爭力。要想多方股權混合后形成優勢互補,必須要建立科學有效的法人治理結構,實現所有權與經營權分離。

(一)加強國有企業董事會制度改革。企業審計要促進混合所有制改革的相關措施落實,必須要積極推動董事會制度建設,關注董事會職權、決策機制、責任落實等情況。一是推動董事會職權改革。通過關注當前國有企業董事會職權是否得到充分落實,董事會成員中有無外部董事,外部董事的發言權、決策權與監督權是否得到保護等問題,推動企業整改。同時,企業審計也應對董事會受行政干涉較多等問題加以關注,切實落實董事會職權改革。二是促進“三重一大”決策制度及追責制度落實。企業審計應將“三重一大”制度落實情況作為審計重點,關注董事會集體決策情況。對不遵守決策程序或決策不當需要擔責的,審計應當準確界定責任,履行好事后監督職責,促進決策制度和追責機制的完善與落實,為混合所有制改革營造良好的制度環境。

(二)深化國有企業人事制度改革。一是著力促進建立職業經理人制度。2019年4月,《國務院關于印發改革國有資本授權經營體制方案的通知》提出,授權國有資本投資、運營公司董事會負責經理層選聘、業績考核和薪酬管理,推行職業經理人制度。這為企業審計推動混合所有制改革提供了新的方向。企業審計應把握政策動向,關注國有企業職業經理人制度的建立與執行情況,了解是否通過市場化選聘來確定國有企業職業經理人,選聘機制是否合理,選聘職業經理人是否建立有進有出、能上能下的管理人才流動和配置機制。通過促進企業的市場化選聘弱化國企行政化待遇,打造符合現代企業治理體系的國企職業經理人隊伍。二是著力促進企業薪酬激勵制度的完善與執行。企業審計要關注混改企業制定的薪酬激勵制度是否合理,是否形成收入能增能減的市場化薪酬制度,同時還要核查企業薪酬激勵制度是否得到有效執行。如在以往的審計項目中曾發現企業二級公司董事長、總經理通過虛增收入多領取薪酬的問題,這些問題的出現不僅不能使企業薪酬制度發揮應有的激勵作用,甚至還有反作用。 

(三)深入推進國有企業經營機制改革。審計要著力推進企業經營機制改革,促進企業按照市場決定資源配置的要求,依法獨立自主開展生產經營活動。審計過程中要關注國有企業的性質,實現分類改革。競爭類企業要以市場為導向,引入社會資本,積極發展混合所有制經濟,樹立市場化經營理念,打造充滿生機活力的市場競爭主體;在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,在保持國有經濟控制力的同時,適度引導非國有資本進入,推進經營機制改革,提高相關行業競爭性業務的市場競爭程度;公益類國有企業可根據業務特點推進混合所有制改革,提升企業盈利水平,減輕國家給予補貼的壓力。

二、規范混合所有制改革中各方資本權益,強化激勵作用

非國有資本的引入可以帶來市場化經營理念,有助于提升科學決策與國有企業市場經營決策能力。要激勵各類資本的積極性,首先要解決好各方權益問題。

(一)維護非國有資本產權。混合所有制改革過程中要明確產權歸屬,維護非國有資本產權,才能促進民營資本的融入。基于此,企業審計應關注混合所有制改革過程中各方資本到位情況,了解改革過程中產權歸屬是否清晰,關注民營資本的產權是否得到保護,從而促進建立產權清晰、權責明確的產權管理模式。這一方面有利于推進建立決策民主、管理科學、富有效率的企業經營模式,另一方面有利于實現投資主體的多元化,激勵民營企業參與混合所有制改革,從而發揮民營資本優勢,激發國有企業市場活力。

(二)保障社會資本發言權。要使混合所有制企業各方投資主體在體制機制上實現深度融合,充分發揮各方優勢,必須要保障社會資本的發言權。企業審計要關注混合所有制改革是否按照不限股權比例,宜獨則獨、宜控則控、宜參則參的原則,實行同股同權,切實維護各類股東合法權益。在實際情況中,由于國有企業相對強勢,民營資本占股較少等原因,民營資本的表決權或發言權得不到很好的保護,這不僅不利于民營企業的市場經營理念發揮作用,還會打擊民營資本參與混合所有制改革的積極性。企業審計應對此類問題分析原因,提出審計建議,促使國有企業真正重視保障社會資本發言權的問題,激勵民間 資本參與改革。

(三)規范職工持股。黨的十八屆三中全會提出,創新激勵約束機制,通過混合所有制企業員工持股,打造所有者和員工利益的共同體。隨后,中央及有關部委對國有企業混合所有制改革作出一系列部署安排,為混合所有制企業股權激勵提供了實現路徑和政策依據。企業審計應關注國企職工因為股權評估價過高而不愿參股的情況,通過規范股權評估過程,客觀公正反映股權價值,維護參股各方利益。同時,反映持股的職工不是企業核心管理人員或科研骨干等人員,與混改中激勵職工持股的初衷背離,從而影響混合所有制改革效果的問題。督促企業積極整改,防止不具備相應價值或條件的職工持股,在保障國有企業穩定運作的同時最大限度提高員工的經濟效益。

三、監督混合所有制改革產業方向,突出國企主業優勢

國有企業要通過混合所有制改革做強做優主業,要做好“三個加快剝離”,即加快剝離輔業、加快剝離“虧損”、加快剝離“包袱”。企業審計要監督混合所有制改革的產業方向,突出國企主業優勢,應將這三個“剝離”作為審計關注的重點。

(一)企業審計要促進加快剝離輔業。很多國有企業在發展的過程中,常會產生“主業不主”的問題,比如審計過程中發現很多國有企業在利益誘惑下脫離主業,將大量資金投向房地產行業,影響行業發展。企業審計要深刻領會國家產業政策的意圖,把握行業發展規劃的內容,切實推動改革。一是要關注國有企業主業發展情況。在審計過程中,統計國企主業投資占比、主業收入占比、主業利潤占比,核查國企是否存在“主業不主”的問題。二是促進優勢資源集中。在混合所有制改革過程中,監督國有企業通過資產重組、資產置換、無償劃轉等方式剝離輔業,將企業的資源向優勢主業集中,做優做強。三是監督混改資金去向。對于將混改獲得的資金用于收購和主業不相干的企業、擴大副業和“圈地”等行為,審計要及時反映,督促整改。

(二)企業審計要促進加快剝離“虧損”。加快剝離“虧損”、清理低效無效資產是供給側結構性改革的重要內容,也是突出國企主業優勢要攻克的難關。一是監督“處僵治困”工作的開展。企業審計要促進企業將“處僵治困”與投資管理、債務管控、資金管理、成本控制等結合起來,把虧損治理作為混合所有制改革的重點工作來抓,同時監督產業方向,為企業實現高質量發展奠定堅實基礎。二是監督低效無效資產清理工作的開展。對于不符合“僵尸企業”和特困企業認定標準的低效無效資產,應加快清理。企業審計應掌握企業低效無效資產的總量,監督清理進度,反映清理過程中的問題,督促企業整改。對無效益且未來經營難以好轉的低效無效資產,督促企業通過產權轉讓、資產變現、無償劃轉等方式出清,將資產集中在優勢產業上。

(三)企業審計要促進加快剝離“包袱”。企業審計要促進企業把不符合企業核心主業、企業職能的包袱和困難盡快卸下來,加快剝離企業辦社會和解決歷史遺留問題,減少企業的負擔。一是促進“廠辦大集體”改革。企業審計要掌握“廠辦大集體”改革總進度,分析未完成的原因。如是產權關系的原因,可鼓勵多數廠辦大集體企業采取出售、破產拍賣、管理層收購等多形式進行產權改革。促進廠辦大集體與主辦國有企業徹底分離,成為產權清晰、自負盈虧的法人實體和市場主體,以減輕主辦國有企業負擔,為進一步深化國有企業改革創造條件。二是促進“三供一業”等企業辦社會職能分離移交。“三供一業”等企業辦社會職能分離移交有利于國有企業減輕負擔、集中精力發展主營業務,此項工作的進展已成為企業審計必關注事項。企業審計應重點關注已簽訂“三供一業”《分離移交協議》的比例,交接主體與簽約時間、項目地點與范圍、協議金額與明細、分離移交及完成結點約定等環節的進展情況。

四、保障混合所有制改革中國有資產安全,提高運行效率

堅持增強活力與強化監管相結合是國企改革的重要原則。改革中既要強化監管保障國有資產安全,又要增強活力提高資本運行效率。

(一)加強監管合理設置股權。一是監督股權評估防止國有資產流失。在審計過程中通過核查混合所有制改革的資產評估程序是否合法合規、評估價格是否合理、股權比例設置是否適當、是否有高估民營資產價格低估國有資產價格的行為等,防止國有資產流失。二是提升國有資本運營效率。混合所有制改革的最終目標,是要提高國有資本運營效率和企業經營效率,加快實現提質增效、轉型升級。企業審計應關注國有資本在混改中的權益,對兼并、收購、出賣等方式處理國有資本進行有效監管,充分盤活資產,實現資本運營優質高效和保值增值。

(二)創新監管方式。一是堅持以管資本為主的國企監管體制改革。以管資本為主加強國有資產監管是深化國有企業改革的一項重大任務,由管資產向管資本轉移是國企改革的一個趨勢。企業審計應關注國有資產出資人監管邊界合理性,促進出資人專司資本監管,監管方式從事前審批向事中和事后監管轉變,不干預企業自主經營權,從而增加企業市場化的決策因素,提高資本運行效率。二是充分利用大數據進行監管。企業審計監管要利用大數據資源,運用信息技術優勢,整合包括產權、投資和財務等在內的信息系統,分析混改成效,對資產盈利能力及運行效率進行綜合評價。

(三)嚴格責任追究。監管體制從管資產向管資本轉變,是出資人對國有資本監管的轉變,而國有資產安全仍是監督重點。企業審計要切實擔當起外部監督職責,建立健全國有企業責任追究和倒查機制,完善重大決策評估、決策過錯認定標準等配套制度,嚴厲查處在混合所有制改革中混水摸魚、侵吞國有資產等行為,充分發揮監督工作的嚴肅性和權威性,為混合所有制改革的順利進行保駕護航。(孫玉宇)


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